‘ปัญหาคนไร้สัญชาติ ซับซ้อนแต่ไม่ไร้ความหวัง’

ฉบับวันที่: 10/09/2018
นักวิชาการ:  ดร.นฤมล อรุโณทัย จากสถาบันวิจัยสังคม จุฬาฯ

จากกรณีที่รัฐบาลให้สัญชาติไทยแก่ 4 สมาชิกทีมหมูป่าอะคาเดมี ซึ่งรอดชีวิตจากการติดอยู่ในถ้ำหลวง-ขุนน้ำนางนอน จ.เชียงราย ทำให้สังคมให้ความสนใจและตั้งคำถามเกี่ยวกับหลักการและกระบวนการในการขอสัญชาติไทยของบุคคลไร้สัญชาติ และนำไปเทียบเคียงกับกรณีของ “หม่อง ทองดี” ที่เคยเป็นแชมป์การแข่งขันเครื่องบินกระดาษพับระดับประเทศเมื่อ 10 ปีที่แล้ว

ทั้งสองกรณีนี้ถือเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาคนไร้สัญชาติในประเทศไทยที่มีความซับซ้อนและไม่เหมือนกัน

ดร.นฤมล อรุโณทัย จากสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยให้ความเห็นว่า แม้แต่คำว่า “คนไร้สัญชาติ” ที่เราใช้กัน บางคนก็ไม่เห็นด้วยกับคำนี้ เพราะจริงๆ แล้วเจ้าตัวอาจจะมีสิทธิในสัญชาติ เพียงแต่ว่าเขายังไม่ได้รับการบันทึกอย่างเป็นทางการ ยังไม่มีเอกสารรับรองสถานะของคนถือสัญชาติของรัฐใดรัฐหนึ่ง เมื่อมองย้อนไปก่อนปี 2456 ซึ่งเป็นปีที่เรามีพระราชบัญญัติสัญชาติฉบับแรก เราก็ไม่ได้มีแนวคิดหรือความจำเป็นที่จะต้องมีการกำหนดกฎเกณฑ์เรื่องสัญชาติ

จากการสำรวจข้อมูลพื้นฐานของครัวเรือน โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติในปี 2561 พบว่าในประเทศไทยมีประชากรที่ไม่มีสัญชาติไทยประมาณ 1 ล้าน 8 แสนคน

คนไร้สัญชาติในไทยมีอยู่ในหลากหลายกลุ่ม บางกลุ่มอยู่ในบริเวณนี้มานานแล้ว เรียกได้ว่าเป็นคนติดแผ่นดิน แต่อาจจะไม่ได้รับการสำรวจ เนื่องจากอยู่ในพื้นที่ห่างไกล มีข้อจำกัดเรื่องการสื่อสารภาษาไทย ไม่ได้มีหลักฐานที่เป็นเอกสารว่าได้เกิดหรืออยู่ในประเทศไทยมายาวนาน ทำให้กลุ่มนี้กลายเป็น “คนตกหล่น” บางกลุ่มเป็นคนที่อพยพเข้ามาเป็นระลอก หรือพ่อแม่เข้ามาแล้วมีลูกในเมืองไทย

ดร.นฤมล ขยายความต่อว่า คนไร้สัญชาติมีทั้งที่เป็นกลุ่มคนไทยแท้ๆ แต่พ่อแม่ไม่ได้ไปแจ้งเกิดทำให้ไม่มีเอกสารรับรองการเกิด ไม่มีสูติบัตร หรือเป็นเด็กกำพร้า ในช่วงหลังเหตุการณ์พิบัติภัยสึนามิที่ได้มีโอกาสไปเก็บข้อมูลแถบภาคใต้ฝั่งอันดามัน ก็พบคนอีสานที่อพยพไปทำงาน แล้วขาดการติดต่อกับญาติพี่น้อง ไม่มีเอกสารรับรองตน กลายเป็นคนไร้รากเหง้า กลุ่มชาวเขาที่อยู่บนดอยที่ยังไม่มีการสำรวจ หรืออาจจะอพยพเข้ามาภายหลัง กลุ่มชาวเลมอแกน ที่บางกลุ่มอยู่อาศัยในไทยมานานแล้ว แต่อยู่บนเกาะห่างไกล ไม่มีภาษาเขียน พูดภาษาไทยไม่คล่อง ไม่มีเอกสารแสดงตัวตน แต่ในขณะนี้ได้รับการสำรวจแล้วและอยู่ในกระบวนการพิจารณาเรื่องสัญชาติ นอกจากนี้ก็ยังมีกลุ่มไทยพลัดถิ่นที่เป็นกลุ่มคนไทยอยู่อาศัยในมะริด ตะนาวศรี ซึ่งเคยเป็นส่วนหนึ่ง ของดินแดนไทย เมื่อถูกบีบคั้นจากความขัดแย้งก็เดินทางเข้ามาในไทย แต่ก็ไม่ได้รับสัญชาติไทย จึงเกิดความร่วมมือกับภาคีหลายภาคส่วน ผลักดันเรื่องการปรับแก้พระราชบัญญัติสัญชาติ

คนไร้สัญชาติเกี่ยวข้องกับกฎหมายอย่างน้อย 3 ฉบับคือ พระราชบัญญัติสัญชาติ พระราชบัญญัติทะเบียนราษฎร และพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง ซึ่งกฎหมายก็มีพัฒนาการไปตามสถานการณ์ การทำงานร่วมกันของภาคประชาสังคม ภาควิชาการ ภาครัฐ ภาคชุมชน ภาคสื่อมวลชน ทำให้มีความก้าวหน้าเชิงนโยบายการปกป้องสิทธิมากขึ้น

เดิมคนที่ไม่มีสัญชาติอาจจะไม่ได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานหลายอย่าง ปัจจุบันมีการปรับปรุงกฎระเบียบต่างๆ เพื่อให้สิทธิบางส่วน เช่น ในด้านการศึกษา มีมติคณะรัฐมนตรีตั้งแต่ปี 2548  รัฐมีนโยบายว่าเด็กสามารถเข้าเรียนโดยไม่ต้องมีเอกสารหลักฐาน และมีการอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัว ให้ในระดับประถมศึกษาเท่ากับเด็กสัญชาติไทย ในด้านสาธารณสุขมีมติคณะรัฐมนตรีในปี 2553 และ 2558 ให้กระทรวงสาธารณสุขรับผิดชอบการรักษาพยาบาลสำหรับคนที่มีปัญหาสถานะ แต่จำกัดเฉพาะผู้มีเลขประจำตัว 13 หลักแล้วเท่านั้น

“แต่คนไร้สัญชาติก็ยังมีข้อจำกัดหลายด้าน ทั้งด้านสิทธิการศึกษาที่ในทางปฏิบัติ บางโรงเรียนก็ไม่มั่นใจไม่อยากรับเด็กกลุ่มนี้ ด้านการเดินทางออกนอกพื้นที่อำเภอ จังหวัด เพื่อการทำงานหรือเพื่อเรียนต่อ ถ้าไม่มีบัตรประชาชนก็จะถูกจำกัด ทำให้เสียโอกาสหลายด้าน ด้านการทำงาน มีนายจ้างน้อยคนที่จะจ้างคนที่ไม่มีบัตรประชาชน หรือไม่ก็เป็นจ้างการทำงานที่ต่ำต้อย งานสกปรกหรืออันตราย ทำให้โอกาสในชีวิตของพวกเขาน้อยลง” ดร.นฤมล กล่าว

แม้จะมีความพยายามในการแก้ปัญหาจากหลายฝ่าย แต่การได้มาซึ่งสัญชาติไทยก็ยังไม่ใช่เรื่องง่าย ดร.นฤมล ให้ข้อมูลว่า คนไร้สัญชาติบางกลุ่มก็ไม่ได้เรียกร้องสิทธิ กลุ่มที่เรียกร้องสิทธิก็อาจจะไม่มีหลักฐานหรือเอกสารที่มายืนยันตนเอง กระบวนการในการตรวจสอบต้องมีการให้ปากคำ ต้องใช้หลักฐานเอกสารต่างๆ ใช้พยานบุคคลที่มีความน่าเชื่อถือ ส่วนสำคัญคือเจ้าหน้าที่รัฐที่มีไม่เพียงพอ และคนยื่นขอสัญชาติที่อยู่ในกระบวนการมีจำนวนมาก ซึ่งเป็นงานที่ต้องลงรายละเอียดเป็นกรณีๆ ไป ทำให้ต้องใช้เวลาในการรวบรวมข้อมูล

ดร.นฤมล กล่าวต่อไปว่า ปัญหาสำคัญที่ไม่อาจมองข้ามได้คือ ความซับซ้อนของกฎระเบียบ ข้อกำหนดต่างๆ ซึ่งบางครั้งเจ้าหน้าที่ก็ไม่ทราบรายละเอียดปลีกย่อยที่มากมายเหล่านี้ เมื่อไม่มั่นใจก็ไม่ทำดีกว่า เพราะถ้าทำผิดจะกลายเป็นการสมรู้ร่วมคิดทำผิดกฎหมาย นอกจากนี้ตำแหน่งเจ้าหน้าที่รัฐก็มักจะมีการปรับเปลี่ยนโยกย้าย ทำให้เรื่องเดินไปได้ช้าหรือหยุดชะงักลง รวมทั้งยังพบปัญหาเจ้าหน้าที่และผู้มีตำแหน่งที่รับรองได้ออกมาเรียกรับค่าตอบแทนที่อยู่นอกเหนือกฎหมาย

ในทัศนะของ ดร.นฤมล ประเทศต่างๆ ก็มีแนวคิด แนวนโยบายเกี่ยวกับสัญชาติแตกต่างกันไป แนวคิดแนวนโยบายนี้ก็ไม่ได้แช่แข็งตายตัว มีวิวัฒนาการและการเปลี่ยนแปลงไปตามบริบทที่แวดล้อม ในบางช่วง เช่น ในสมัยการแพร่ขยายของลัทธิคอมมิวนิสต์ ก็มีนโยบายเรื่องความมั่นคงของชาติที่เข้มข้น  ต้องกลั่นกรองคนที่จะได้สัญชาติมากหน่อย เพราะถ้าเราเปิดกว้างให้ใครๆ เข้ามาได้ ก็อาจจะกระทบความมั่นคงของชาติ

“จริงๆ แล้วสิทธิมาพร้อมกับหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติในฐานะพลเมืองของรัฐ ในยุคนี้เราพูดถึงความมั่นคงของมนุษย์ แต่ส่วนหนึ่งของปัญหาคือยังมีคนที่ข้ามไปมาบริเวณชายแดนซึ่งอ่อนไหวต่อการกระทำที่ผิดกฎหมาย เช่น ค้ามนุษย์ ยาเสพติด ลักลอบขนของหนีภาษี ซึ่งเป็นเรื่องที่รัฐไทย ให้ความใส่ใจและอาจส่งผลกระทบต่อนโยบาย” ดร.นฤมล กล่าว

แนวคิดและแนวนโยบายของบางประเทศก็เปิดกว้างในเรื่องสัญชาติ เช่น บางประเทศให้คนสามารถถือสองสัญชาติหรือหลายๆ สัญชาติได้ หรืออาจจะมีการจำกัดว่าถือสัญชาติอื่นได้เฉพาะบางสัญชาติหรือประเทศเท่านั้น บางประเทศก็จำกัดว่าต้องถือสัญชาติเดียว สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่เติบโตขึ้นมาจากการอพยพเข้าของผู้คนจากหลายพื้นที่ ก็ยังรักษาหลักการนี้โดยการเปิดกว้างให้มีการยื่นสมัครเข้ามารับกรีนการ์ด โดยใช้วิธีจับสลากหรือลอตเตอรี่ และเมื่อได้กรีนการ์ดแล้วก็สามารถยื่นขอแปลงสัญชาติได้ในขั้นต่อไป

สำหรับแนวทางการแก้ปัญหาคนไร้สัญชาติ ดร.นฤมล เผยว่ามีข้อเสนอแนะหลายอย่างจากหลายภาคส่วน ในระยะสั้น ควรส่งเสริมความพยายามที่จะทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชน ชุมชน และถาบันการศึกษา เพื่อไปเก็บข้อมูลร่วมกันหรือทำให้กระบวนการกระชับขึ้น การจัดทำ one stop service หรือโมบายยูนิต เป็นการทำงานเชิงรุกเข้าไปในพื้นที่ที่พบปัญหาหนักๆ รวมทั้งการมีหน่วยปฏิบัติการเสริมที่เชี่ยวชาญด้านรายละเอียดปลีกย่อยในกฎหมายที่เกี่ยวข้องมาให้ข้อมูลตอบข้อสงสัยต่างๆ เพื่อสร้างความมั่นใจให้เจ้าหน้าที่

นอกจากนั้น ควรจะมุ่งแก้ปัญหาและแยกข้อเท็จจริงสำหรับกลุ่มที่พอจะจัดการได้ เช่น  กลุ่มเด็กไร้สัญชาติในโรงเรียน  กลุ่มที่เราเรียกว่า “ชนกลุ่มน้อย” 19 กลุ่มที่อยู่ในเมืองไทยมานาน ควรวางยุทธศาสตร์ในการค่อยๆ ทำงานแต่ละกลุ่ม และรับฟังปัญหาอุปสรรคจากภาคชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน ภาควิชาการ แล้วช่วยกันหาทางคลี่คลาย ซึ่งต้องใช้เวลาและมีคนที่พร้อมทำงานร่วมกับคนอื่นๆ หาแนวทางในการแก้ปัญหามากกว่าเอากฎหมายเป็นตัวนำ ซึ่งบางครั้งทำให้ติดขัดเป็นทางตัน ทำให้เกิดความเคลือบแคลงใจระหว่างรัฐและชาวบ้าน

ดร.นฤมล มองว่า ปรากฏการณ์ถ้ำหลวงทำให้หลายคนให้ความสนใจปัญหาคนไร้สัญชาติมากขึ้น แต่ก็ไม่อยากให้เป็นเรื่องที่พอเป็นข่าวทีก็ให้ความสำคัญที่ เหมือนการจุดพลุ หรือมุ่งเน้นเฉพาะการแก้ปัญหาเด็ก  เพราะทุกคนที่มีปัญหาไร้สัญชาติควรจะได้รับสิทธิในการพิจารณาที่เท่าเทียมกัน มีผู้สูงอายุไร้สัญชาติจำนวนหนึ่งก็ต้องการเข้าถึงการรักษาพยาบาลและสิทธิต่างๆ เช่นกัน

“ปัจจุบันมีตัวอย่างดีๆ ของผู้ว่าราชการจังหวัดที่ทำงานร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชน และช่วยกันแก้ปัญหา นอกจากนั้นเทคโนโลยีที่ทำให้เราสื่อสารกันง่ายขึ้น มีระบบตรวจสอบออนไลน์ที่ทำได้ง่ายขึ้น ไม่ต้องพึ่งพิงเรื่องเอกสารอย่างเดียว แม้แต่กระบวนการประชาคมอาเซียนที่เรากับประเทศเพื่อนบ้าน เมื่อได้เชื่อมโยงข้อมูลกันก็สามารถไปตรวจสอบข้อมูลต้นทางได้ง่ายขึ้นและมีความเชื่อถือได้สูงขึ้น น่าจะทำให้เราแก้ปัญหานี้ได้ดียิ่งขึ้น” ดร.นฤมล กล่าวทิ้งท้าย

จุฬาฯ มีลักษณะของความเป็นพี่น้อง ความอบอุ่น เป็นสังคมที่อยากอนุรักษ์ไว้

ศาสตราจารย์ เภสัชกรหญิง ดร.พรอนงค์ อร่ามวิทย์ คณะเภสัชศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
X